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La démocratie panchayat


By Cailmail - Posted on 28 février 2011

En avril 1962, le roi Mahendra adopta un système de décentralisation politique désigné par le nom de « démocratie panchayat » et qui, d’après lui, puisait ses racines dans l’histoire du Népal, se référant notamment à la Constitution de 1947 qui l’avait déjà introduite dans l’administration du pays. Toutefois, à la différence du système de 1947, le système panchayat de 1962 (également appelé panchayat vyavasthā ou paddhati)qui permettait d’édifier « la démocratie progressivement, étage par étage, du bas vers le haut […], associant les gens à l'administration [et ce] à tous les niveaux » (Keesing, 1961 : 178555), fut appliqué à grande échelle et l’administration népalaise devint une véritable pyramide d’assemblées (sabha) et de comités.

 

Le système panchayat et les organisations de classe

 

Au bas de cette pyramide se trouvait l’assemblée de village : désignés au suffrage universel direct, les onze membres de ce panchayat de village élisaient un des leurs pour les représenter aux élections de l’assemblée de district. Les élus du village choisis pour être candidats au panchayat de district se réunissaient ensuite et élisaient parmi eux onze membres du panchayat de district. Tous les délégués de tous les panchayat de district d’une zone formaient une assemblée zonale. Cette assemblée zonale agissait comme un collège électoral et mandatait parmi ses membres une personne chargée de les représenter à la Rastriya Panchayat (ou Assemblée nationale). Cette dernière était composée de 125 membres dont 109 étaient élus par les comités de zone et 16 nommés par le roi. Comme nous pouvons le constater, le peuple n’intervenait dans le processus électoral qu’au premier échelon. De plus, la multiplication des hiérarchies diluait le peu de pouvoir auquel le peuple avait droit : ce système ne peut donc être comparé aux autres pays où prime le suffrage indirect, car ceux-ci ne subdivisent généralement pas autant leur administration. Enfin, l’interdiction des partis politiques achevait de réduire l’influence des masses, notamment car beaucoup de Népalais qui ne bénéficiaient plus de partis où s’informer et se former à la politique cessèrent de s’y impliquer.

Le nouveau système panchayat fut définitivement adopté le 16 décembre 1962 avec son introduction par une nouvelle Constitution, dont l’article 20 donnait les pleins pouvoirs à la couronne en lui confiant les rênes du pouvoir exécutif, législatif et judiciaire.  Le Premier ministre, choisi parmi les membres de la Rastriya Panchayat et qui ne bénéficiait que de très peu de pouvoir, était nommé par le roi. Enfin, l’interdiction des partis politiques fut entérinée lors du premier amendement apporté à la Constitution le 27 janvier 1967, confirmant ainsi le net recul de la démocratie voulu par le roi.

 

Pour remplacer les partis politiques, le roi créa des organisations de « classe » et professionnelles censées intégrer les Népalais dans la vie politique du pays. Les travaux de Marc Gaborieau sur cette question sont particulièrement précieux pour nous permettre de mieux appréhender ce système mis en place par le monarque (Gaborieau, 1982 : 251-290). Ainsi, alors qu’au premier abord le terme d’« organisation de classe » utilisé par le nouveau régime semble avoir de fortes consonances marxistes,l’ethnologue a montré que les définitions qu’en donnait le gouvernement ne s’y apparentaient pas, celles-ci incluant dans la notion de classe aussi bien les jeunes que les femmes ou encore les enfants. Et si, dans leur concept de « classes »,les panchayat n’excluaient pas l’idée que celles-ci pouvaient avoir des rapports conflictuels entre elles,les versions officielles réfutaient une nouvelle fois toute assimilation au marxisme puisqu’ellesprécisaient bien, par la voix d’un de ses ministres, que « dans le système des panchayat il n’y a pas de place pour la lutte des classes » (Gupta, 1964 : 259). Le système panchayat évoquait donc les clivages entre les classes, mais les simplifiait à outrance. Comme Gaborieau ne manqua pas de le souligner, en ne faisant qu’une simple distinction entre les travailleurs et les paysans, le régime ignorait entièrement les nombreux clivages horizontaux qui étaient susceptibles d’exister, les paysans, entre autres exemples, pouvant aussi bien désigner les grands propriétaires terriens que les travailleurs journaliers (deux classes antagonistes selon l’idéologie marxiste).

Les organisations (ou sagahan) officiellement présentées par le nouveau régime étaient les organisations paysannes, des jeunes, des femmes, des enfants, des étudiants, des soldats en retraite et des travailleurs. Si les textes n’excluaient pas la formation d’organisations supplémentaires, les conditions nécessaires à leur création les rendaient de facto quasi impossibles puisqu’elle nécessitait l’accord du gouvernement. Ainsi, toute organisation contraire à l’esprit du système panchayat se voyait interdite tandis que celles qui trouvaient grâce aux yeux du Palais faisaient double emploi avec les associations déjà existantes.

Cesorganisations de classe avaient un triple rôle : contrôler la vie associative du royaume (et empêcher ainsi que ne se créent des organisations à but politique), élire des représentants au panchayat national et promouvoir les intérêts spécifiques de chaque classe. Le troisième rôle qui leur était attribué n’était néanmoins pas mis en œuvre in situ, les organisations de classes ne devenant, pour ainsi dire, que de simples associations dont le but était de contrôler la population.

 

La « Campagne nationale de retour au village »

 

Le système panchayat tel que défini par le monarque lui avait donc permis de s’imposer progressivement à tous les niveaux de l’État et de museler, autant que faire se peut, toutes éventuelles revendications politiques.

Outre la censure appliquée à l’encontre de la littérature propagandiste politique, la « Campagne nationale de retour au village » initiée par le gouvernement de Mahendra participa de cette lutte contre la diffusion de toute idéologie politique. Le rôle de la révolution culturelle chinoise dans le lancement de cette campagne nationale se distingue à différents niveaux. Sur le planvisuel d’abord : les brochures sur lesquelles fut imprimé le programme de la campagne étaient composées d’une couverture rouge, offrant une ressemblance frappante avec les Citations du Président Mao Tse-toung. L’intitulé que le monarque donna à sa nouvelle politique amorcée le 16 décembre 1967 était, par ailleurs, une référence à peine voilée à cette révolution culturelle qui, sous la pression de ses gardes rouges, envoyait les intellectuels « contre-révolutionnaires » en rééducation à la campagne. Les élites étaient ainsi encouragées à se rendre dans les villages afin de (re)prendre conscience des conditions de vie de la majorité de la population.

Enfin, de même que la révolution culturelle de Mao avait officiellement pour objectif de combattre le révisionnisme contre-révolutionnaire, la « campagne nationale de retour au village » de Mahendra souhaitait tout à la fois développer et renforcer le sentiment en faveur du régime sans partis et propager l'idée que le système panchayat n’avait pas d'autres alternatives ; faire campagne contre la corruption, l’injustice, etc. ; rendre le comportement de la population conforme à la politique étrangère de non-alignement du pays ; renforcer l’unité nationale ; augmenter la production agricole et faciliter l’exécution des réformes agraires ; expliquer l’importance de la protection de la faune et de la flore ; et enfin encourager le développement des petites industries dans tout le pays. Les considérations économiques et écologiques mises à part, cette campagne était bien un véritable instrument de propagande chargé de promouvoir le système panchayat en combattant toute idéologie exogène susceptible de faire concurrence au régime officiel.

 

Un nouveau roi pour un même système

 

Lorsque roi Mahendra mourut d’une crise cardiaque le 31 janvier 1972, son fils, Birendra Bir Bikram Shah Dev, lui succéda à l’âge de 27 ans. Né le 28 décembre 1945, Birendra avait fait ses études à l’école St Joseph en Inde, puis à Eton en Angleterre, avant de passer par l’université de Tokyo et enfin par Harvard. Le futur roi fut donc mis très tôt au contact des idéaux démocratiques (ou du moins, considérés comme tels par l’Occident). Toutefois, la déclaration qu’il fit en septembre 1973 sembla montrer que ces influences extérieures n’avaient pas eu d’impact sur lui :

 

Au Népal, le monarque et ses sujets sont gouvernés par le dharma, un système tiré de la religion hindoue. Le roi ne peut changer ce système de valeurs. […] Véritablement, le roi incarne l’identité collective de son peuple et, suivant le souhait de son peuple, il accepte ou modifie la Constitution (Newsweek, 10 septembre 1973).

 

Le mode de gouvernement instauré par son père ne fut pas non plus remis en cause, Birendra affirmant au lendemain de son couronnement : « Je ne peux pas ne pas évoquer la mémoire de mon père bien-aimé. Il n’est plus parmi nous, mais ses conceptions du pays et de l’étatisme demeurent et se prolongeront à l’avenir » (Archives). Ce fut donc tout naturellement qu’il conserva la « démocratie » panchayat. De même, le roi Birendra n’abandonna pas la censure pratiquée par son père. Entre autres exemples, les mouvements contestataires à l’internationale étaient soigneusement dissimulés à la population et il obligea en août 1972 toutes les bibliothèques tenues par des étrangers (hormis celles dépendant directement d’une cellule diplomatique étrangère, tels les centres culturels des ambassades) à fermer.

Le 26 août 1973, Birendra réactiva le programme de « campagne nationale de retour au village », mais en modifiant la ligne directrice forgée par son père en accroissant son volet politique. Il espérait ainsi faire de cette campagne un substitut aux partis politiques en l’incluant à tous les échelons du système panchayat. Elle fut donc organisée de la même manière qu’un parti, avec la formation d’un comité central et de sous-comités répartis dans toutes les zones et districts du pays, pour devenir une véritable institution qui combla le vide laissé par l’absence des partis de la scène politique. Par ailleurs, il joua désormais un rôle de premier ordre dans la désignation des candidats au panchayat de village. Enfin, de manière à renforcer la légitimité de cette nouvelle entité politique dans le paysage politique népalais, « la campagne nationale de retour au village » fut incluse dans la Constitution, remaniée à cet effet en 1975.

La « campagne nationale de retour au village », sous le règne de Mahendra ou sous celui de son fils avait donc pour objectif principal de lutter contre tout éventuel contre-pouvoir, quelle que fut son orientation politique, et les buts affichés de cette campagne, évoqués plus haut, confirmèrent que l’ensemble des opposants était visé par cette politique.

Par ailleurs, si la « campagne nationale de retour au village » s’inspirait largement de la politique amorcée par Mao Zedong afin de mieux contrer ses effets sur la politique intérieure du royaume, elle n’aspirait pas pour autant à rompre le précieux équilibre que le gouvernement népalais s’efforçait de maintenir entre ses deux puissants voisins et ne peut donc être interprétée comme une volonté de distendre les relations diplomatiques avec la Chine.

 

L’opposition au régime et le référendum de 1980

 

L’opposition parvint néanmoins à faire entendre sa voix.Si les communistes et les partisans du Nepali Congress étaient les principaux acteurs de l’opposition, certains membres du gouvernement avaient signifié leurs réticences vis-à-vis de la politique menée par le monarque et ce qui, à l’instar de Rishikesh Shah (brièvement ministre des Affaires étrangères en 1962), leur valut quelques années d’emprisonnement.

La fronde menée par les étudiants en 1979 fut toutefois le premier véritable coup porté contre le système panchayat. Les universitaires s’étaient élevés, d’une part, contre le système scolaire imposé par le gouvernement qui, estimaient-ils, privilégiait les plus hautes classes sociales et les jeunes insérés dans le système panchayat et, d’autre part, contre l’impossibilité de tenir un authentique débat démocratique sur la scène nationale du fait de l’interdiction des partis politiques. Les émeutes qui se produisirent dans la capitale à la fin du mois de mai 1979 furent telles qu’elles conduisirent le roiBirendra à déclarer le lendemain :

 

D’un côté, le consentement du public a toujours été à la base du système panchayat. D’un autre côté, il a toujours été de notre devoir et dans nos traditions de faire fonctionner l’administration du pays en fonction des aspirations du peuple. Par conséquent, […] nous proclamons que des arrangements seront pris pour organiser un référendum par vote secret de l’ensemble de la population népalaise […]. Un tel référendum national devra répondre à deux questions : l’actuel système panchayat doit-il être maintenu et réformé progressivement ? Ou doit-il être remplacé par un système de gouvernement multipartite ? (Baral, 1980 : 199)

 

En décembre 1979, le roi précisa les changements qu’il entendait introduire dans le système politique : des élections directes à la Rastriya Panchayat, un Premier ministre élu par la même Rastriya Panchayat, et un Cabinet désormais responsable devant cette assemblée plutôt que devant le roi.

Par ailleurs, et afin de prouver aux acteurs politiques et sociaux du royaume ses bonnes dispositions, le roi Birendra limogea le Premier ministre K.N. Bhista, qui s’était avéré incapable de gérer la crise estudiantine de 1979, pour le remplacer par Surya Bahadur Thapa. Ce dernier avait appartenu au parti du Nepali Congress avant de rejoindre le système panchayat et de devenir le Premier ministre du royaume entre 1964 et 1968. Ses positions en faveur d’une réforme politique dès le début des années 1970 lui avaient toutefois valu d’être emprisonné en 1972, avant d’être libéré deux années plus tard. Le choix de Birendra de propulser à nouveau Surya Bahadur Thapa sur les devants de la scène relevait donc d’une politique d’ouverture affichée vis-à-vis de l’opposition qui ne cessait de croître. Dans la même veine, le monarque annonça la dissolution de la « campagne nationale de retour au village », marquant ainsi, du moins en apparence, une remise en cause du système mis en place par son père.

La réaction de la société civile et des partis politiques ne fut pas unanime. Certes, la plupart des acteurs de la scène politique népalaise salua les décisions prises par le roi et y vit la première victoire politique de l’opposition depuis l’instauration du système panchayat en avril 1962 par Mahendra, mais nombreux furent ceux – et plus particulièrement chez les communistes – qui estimèrent que la nouvelle orientation politique de Birendra n’était qu’illusion et qu’elle ne remettait pas en cause les fondements mêmes de la « démocratie panchayat ». Ainsi, des membres du Nepali Congress tel que Bakhan Singh Gurung (qui appartenait pourtant à une branche modérée du parti), rejoignaient les communistes en avançant qu’un référendum ne pourrait être tenu de manière impartiale et démocratique sans que ne soit établi au préalable un nouveau gouvernement intérimaire chargé de veiller à l’organisation et au bon déroulement du scrutin à venir.

Les critiques les plus virulentes contre le référendum émanaient de la gauche radicale. Car si les factions communistes modérées telles que celle menée par Keshar Jung Rayamajhi ou celle dirigée par Man Mohan Adhikari acceptèrent de participer au référendum, le Parti communiste du Népal (Marxiste-Léniniste) (PCN(ML)), fondé le 26 décembre 1978 à la suite de l’insurrection de Jhapa de 1972 par le « Comité de coordination des communistes révolutionnaires de tout le Népal » et dont le Secrétaire général était Chandra Prakash Mainali, ou les partisans du PCN(Quatrième Congrès), refusèrent de se prêter à ce qu’ils considéraient n’être qu’un « simulacre de scrutin ».

Il est important de rappeler que, si le roi Birendra avait annoncé la tenue d’un référendum destiné à plébisciter (ou non) le système panchayat, il n’avait pas pour autant réintégré les partis politiques dans le jeu démocratique et l’interdit qui leur avait été posé par le roi Mahendra en décembre 1960 n’avait pas été levé. Outre que la poursuite de l’interdiction des partis relativise grandement l’ouverture du souverain à l’égard des acteurs politiques nationaux, elle démontre surtout que la campagne électorale ne put se dérouler selon les critères démocratiques habituels, ou du moins selon ceux mis en avant par les sociétés occidentales. Les hommes politiques ne pouvaient donc pas mener de campagne officielle au nom du parti qu’ils représentaient, ni utiliser leurs réseaux relationnels, de même qu’il leur était impossible de s’aider des moyens de communication tels que la radio ou les journaux pour faire valoir le point de vue de leur parti.

Néanmoins, le Palais accepta de faire quelques concessions afin de préserver les apparences d’un semblant de démocratie. La propagande contre le système panchayat était ainsi officiellement autorisée, à la condition qu’elle ne se fasse pas au nom d’un parti politique quelconque. Car si les partis politiques étaient toujours interdits sur le territoire népalais, le monarque avait toutefois assuré aux partisans des deux camps qu’ils bénéficieraient d’une liberté complète pour tenir des meetings, diffuser des tracts et propager ainsi leur message à la population. Les leaders politiques purent donc faire entendre leur voix au cours de meeting tenus principalement dans la vallée de Katmandou et dans les plaines du Teraï, et lors desquels le gouvernement panchayat fut accusé d’être « destructeur, désintégrateur, rétrograde et antinational » (Baral, 1980 : 200).

 

Les leaders politiques critiquèrent le gouvernement pour avoir choisi Surya Bahadur Thapa comme nouveau Premier ministre et, par voie de conséquence, comme responsable de la bonne tenue du référendum. En effet, ils l’accusaient de ne pas faire preuve de neutralité, favorisant les partisans du système panchayat, et souhaitaient que le roi désigne un technocrate non partisan ou un gouvernement multipartite. S’il nous est malheureusement difficile de déterminer dans quelle mesure les accusations formulées par les leaders politiques à l’encontre de Surya Bahadur Thapa étaient entièrement fondées, n’ayant eu la possibilité de consulter un éventail suffisamment large de sources primaires qui nous auraient autorisé à confirmer ou, a contrario, à infirmer ces allégations, certains témoignages que nous avons pu recueillir rendent toutefois compte de pressions gouvernementales à l’encontre de membres ou de sympathisants du PCN(Quatrième Congrès) (témoignages que nous détaillerons davantage dans la suite de cette partie).

L’impartialité de Surya Bahadur Thapa peut également être remise en question, car bien qu’il ait fait de la prison pour s’être opposé quelque temps au régime, il ne s’en éloigna jamais totalement. Enfin, Ali Riaz et Subho Basu, deux universitaires américains, accusent le gouvernement panchayat d’avoir employé des tactiques coercitives fondées sur des facteurs financiers pour intimider l’opposition au régime. Néanmoins, cette dernière référence ne peut constituer une preuve en soit puisque les deux universitaires ne fournissent pas un seul élément décisif étayant leurs dénonciations.

 

Que le gouvernement ait favorisé ou non les partisans du système panchayat, il n’en demeure pas moins que la campagne électorale occupa l’essentiel de l’espace politique jusqu’au mois de mai 1980.

Afin de rendre le processus électoral accessible aux quelque sept millions d’électeurs référencés par le gouvernement, les autorités ouvrirent près de 10 000 bureaux de vote à travers tout le territoire. Le taux de participation de 66,9 % (contre seulement 42 % lors des élections générales de 1959) était donc relativement élevé, en dépit des appels au boycott d’une partie de la classe politique et des conditions difficiles d’accès aux régions les plus reculées du royaume.

 

La victoire des pancha au scrutin de 1980, avec près de 54,8 % de votes pour la poursuite du système panchayat, prit les leaders de l’opposition par surprise. En effet, outre leur conviction que la population aspirait à un régime multipartite, les principaux chefs des partis politiques espéraient que les querelles qui avaient divisé les pancha au début de la campagne électorale suffiraient à leur assurer une confortable victoire. C’était sans compter sur une inversion de cette tendance (avec une campagne électorale qui monta en puissance chez les pancha à mesure qu’elle décroissait chez les partisans du multipartisme) et leurs propres divisions, tant externes (entre les pro et les anti référendum par exemple) qu’internes, qui contribuèrent à les affaiblir considérablement. Enfin, les pressions que purent subir une partie de l’opposition et les facilités dont bénéficiaient les pancha sur le terrain (qui, du fait de l’organisation pyramidale du modèle panchayat, étaient aussi solidement implantés au niveau local qu’au niveau régional ou national) participèrent de cette victoire du camp panchayat.

Sur les 75 districts qui composent le Népal, 54 d’entre eux furent acquis aux pancha, qui réussirent à totaliser jusqu’à 72,42 % des votes dans les zones montagneuses. En revanche, les régions du Teraï s’avérèrent plus rétives et les pancha réussirent à ne s’y imposer que d’une très courte majorité (50,16 %). Cette différence de comportement électoral entre les régions du nord et du sud du royaume trouve son explication dans divers facteurs. Tout d’abord, nous avons montré que l’activité politique fut toujours plus dynamique dans les régions méridionales du pays. La proximité de l’Inde, d’où se forma l’essentiel des leaders politiques népalais et d’où partirent les principales révoltes contre Katmandou (que ce soit en 1950 contre le pouvoir rana ou en 1961, après le « coup royal » de Mahendra), fut un élément déterminant dans le développement de l’activisme politique. La révolte de Jhapa (district situé au sud-est du royaume) en 1972, inspirée du mouvement de Naxalbari de 1967, constitue un exemple supplémentaire de la forte politisation des plaines du Teraï. En revanche, la victoire massive des tenants du système panchayat dans les montagnes découle du phénomène inverse : les partis politiques étaient très peu établis dans la région himalayenne et ne bénéficiaient donc d’aucun relais local capable de transmettre à la population les principes de base de leurs idéologies, contrairement aux pancha qui profitaient du maillage serré du territoire prévu par la Constitution de 1962.

 

Le crépuscule du régime

 

Le référendum proposé par le roi ne suffit pas à éteindre les revendications de l’opposition népalaise.

À la fin de l’année 1984, le Nepali Congress menaça le gouvernement d’initier une satyāgraha si celui-ci ne répondait pas à ses attentes (au premier lieu desquelles figurait la levée de l’interdiction qui pesait sur les partis politiques). Devant le refus du Palais d’ouvrir la porte aux partis politiques comme le demandait le Nepali Congress, dirigé par Girija Prasad Koirala, Ganesh Man Singh et Krishna Prasad Bhattarai, ceux-ci lancèrent leur mouvement de désobéissance civile en mai 1985. Le gouvernement réagit aussitôt et procéda à l’arrestation de milliers de manifestants, dont les figures principales du Nepali Congress. Le roi Birendra justifia son geste en affirmant qu’il n’acceptait aucun trouble de l’ordre par des personnes refusant un système « choisi par le peuple ». Ces mesures de rétorsion contre les manifestants ne parvinrent néanmoins pas à mettre un terme à la satyāgraha qui se prolongea pendant les semaines qui suivirent.

Alors que les manifestations se déroulaient pacifiquement, une série d’attentats secoua le royaume népalais et mit un terme au mouvement de désobéissance civile. Le 19 juin, un militant trouva la mort suite à une mauvaise manipulation de la charge explosive qu’il portait sur lui et quelques jours plus tard, des bombes explosèrent aux abords du palais royal et de l’Hôtel Annapurna (sur Durbar Marg, artère d’apparat de la capitale). Un groupuscule appelé Jana Mukti Morchā (Front de libération du Peuple) et dirigé par Ram Raja Prasad Singh revendiqua ces attentats, hypothèse confirmée par la suite Mohan Bikram Singh.

Les années qui suivirent la satyāgraha de 1985 ne furent pas marquées par un relâchement de la part du régime panchayat. Ainsi, la presse continuait d’être sévèrement contrôlée et les rapports diffusés par Amnesty International ne cessaient de souligner les excès du gouvernement envers les opposants politiques. Pourtant, les différentes factions politiques du royaume réussirent progressivement à rassembler leurs forces, dans le but de restaurer la démocratie dans le pays.

 

 

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