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La première démocratie népalaise


By Cailmail - Posted on 28 février 2011

Les premiers pas de la nouvelle démocratie népalaise furent relativement balbutiants. L’instauration d’une véritable démocratie nécessite la mise en place de toute une série d’institutions indispensables à sa création, et dont l’assemblée constituante forme l’une des pierres angulaires. De même, l’organisation d’élections générales est, selon la terminologie kantienne, apodictique dans la mesure où elles sont (a priori) le reflet d’une démocratie effective et non uniquement théorique.

 

Un royaume instable

 

De telles institutions ne s’établissent ni facilement, ni rapidement, et avant qu’elles ne soient compétentes, le roi Tribhuvan dut établir un gouvernement provisoire qui se chargea des affaires du pays pendant cette phase de transition. Le souverain désigna comme Premier ministre Mohan Shamsher et avec lui, de nombreux anciens cadres ranas pour le seconder. L’autre partie du Cabinet à charge des affaires de l’État, fut en revanche composée de nouveaux arrivants qui représentaient le Peuple et qui appartenaient pour la plupart au Nepali Congress. La création d’un Cabinet bipartite affichait clairement la volonté du roi de concilier les forces de l’ancien régime (conservatrices) et celles des élites montantes (libérales), tout en excluant les forces communistes du pays. Mais si Nehru se félicita de la formation d’un tel gouvernement, ce fut cependant l’antagonisme des deux parties du Cabinet qui, comme nous allons le voir, le conduisit à sa perte.

Par ailleurs, une Constitution de transition (Antarim sanvidhan), composée de quarante-sept articles qui s’inspiraient de la Constitution indienne, fut introduite le 11 avril 1951. L’article 3 de cette Constitution était le plus prometteur pour le peuple népalais :

 

L’État fera tout pour encourager le bien-être du peuple, en promouvant autant que possible un ordre social dans lequel la justice (sociale, économique et politique) sera le garant de toutes les institutions de la vie nationale (Shaha, 1990(a) : 251).

 

Cet article contrastait avec la poigne que la domination rana avait exercée jusqu’alors sur la vie politique du pays, de même que les vingt premiers articles de cette Constitution de transition qui s’attachèrent à démontrer la modernisation politique du Népal. L’article 5 prévoyait par exemple, l’établissement d’unités locales de gouvernement qui géreraient les affaires politiques à l’échelle du village : ce sont les panchayat ; l’article 6 envisageait le droit au travail ; l’article 13 quant à lui se prononçait sur l’égalité de tous devant la justice et enfin, pour compléter le tableau de cette modernisation politique, l’article 20 interdisait le travail aux enfants de moins de quatorze ans. Les articles 20 à 28 définissaient le pouvoir du roi et officialisaient la suprématie de celui-ci sur le Premier ministre. Ainsi, l’article 21 précisait que le « pouvoir exécutif de l’État sera représenté par le Roi et par son Conseil des Ministres et [qu’il] sera exercé par lui en accord avec les conseils de ses ministres » (Shaha, 1990(a) : 252). C’était donc désormais un monarque constitutionnel qui dirigeait le royaume.

 

Le gouvernement était composé de deux factions antagonistes qui, loin de faire fi de leurs différences et de travailler ensemble à la construction d’un nouveau Népal, s’attachèrent dès le début à protéger leurs intérêts respectifs. Les relations entre les Rana et le Nepali Congress furent immédiatement mauvaises et le soutien que donna le roi à ce dernier ne fit qu’envenimer la situation. Pour tenter de prendre l’ascendant sur le gouvernement, la faction rana du Cabinet s’appuya sur le Vir Gorkha Dal (Brave Gorkha Organization), parti politique créé par le petit-fils de Babar Shamsher, mais B.P. Koirala soupçonnant ce parti de vouloir renverser le gouvernement avec l’aide de l’armée, fit arrêter ses principaux membres le 11 avril 1951. Lorsque les Rana et leurs militants l’apprirent, ils descendirent dans la rue et créèrent ainsi un vent de panique dans Katmandou qui croyait voir une contre-révolution des partisans des Rana. Le roi réagit à cette crise et demanda la démission du Premier ministre Mohan Shamsher qui sauva son poste grâce à l’intervention en sa faveur de l’ambassadeur de l’Inde au Népal. Toutefois, le monarque devint le Commandant en Chef des armées, éloignant ainsi le spectre d’une contre-révolution s’appuyant sur l'armée.

Cette immixtion de l’ambassadeur indien fut perçue par l’intelligentsia népalaise comme le reflet de la politique « impérialiste » de Delhi qu’elle condamnait fermement et de laquelle elle souhaitait s’affranchir. Ainsi, lorsque Nehru invita Mohan Shamsher en Inde pour écouter ses griefs, B.P. Koirala s’y opposa catégoriquement, car cela aurait démontré d’après lui la dépendance politique du Népal par rapport à son voisin. Malgré ce désir de ne pas s’appuyer sur l’Inde pour résoudre les problèmes internes au royaume, B.P. Koirala fut finalement contraint d’accepter la médiation de Delhi et, sous les conseils de Nehru et du ministre indien des Affaires Étrangères, la querelle qui divisait le Cabinet népalais fut résolu : fut ainsi créée une assemblée consultative faisant office de petit parlement et qui donna au gouvernement intérimaire un aspect plus représentatif.

Le soutien de Nehru envers le Premier ministre népalais ne mit toutefois pas ce dernier à l’abri des attaques de l’opposition. Le roi, qui lui était toujours hostile, annonça le 2 octobre 1951 la création d’une nouvelle assemblée consultative dont l’ensemble des membres appartenait au Nepali Congress. Les Rana se retrouvaient donc au ban de cette assemblée et par là même, à l’écart de la vie politique népalaise. Mohan Shamsher, pour essayer d’enrayer le déclin du pouvoir de son parti, accusa le roi d’avoir enfreint la loi en convoquant cette nouvelle assemblée sans s’en être au préalable référé au Cabinet. Cette offensive, loin de déstabiliser l’opposition, lui permit de porter l’estocade. Sitôt cette incrimination formulée, B.P. Koirala s’empressa de demander la démission du Premier ministre, sous prétexte que celui-ci aurait osé prononcer une accusation à l’égard du roi. En signe de soutien à B.P. Koirala, l’ensemble des ministres Nepali Congress du Cabinet démissionna pour permettre au roi de former un nouveau Cabinet qui, étant  entièrement composé de personnes appartenant au Nepali Congress, mit un terme à la coalition.

La formation d’un nouveau gouvernement ne fut cependant pas chose aisée, car si l’ensemble du Cabinet était composé de dignitaires du Nepali Congress, les divisions qui régnaient au sein de ce parti générèrent de nouveaux conflits. Ainsi, une partie du Nepali Congress soutenait la candidature de B.P. Koirala au poste de Premier ministre tandis qu’une autre épaulait son frère aîné, Matrika Prasad Koirala. Ce dernier bénéficiait en outre du soutien royal, ce qui lui valut d’obtenir le poste de Premier ministre et de former ainsi un nouveau cabinet, avec l’approbation du roi, le 16 novembre 1951. Mais ce nouveau Cabinet n’apaisa en rien les nombreuses oppositions qui existaient sur la scène politique népalaise et l’élection à la présidence du Nepali Congress de B.P. Koirala accrut le fossé qui séparait les deux frères. Car si M.P. Koirala était bien le Premier ministre et donc le chef du gouvernement, il ne bénéficiait pas de l’appui des membres de son propre parti qui, comme en témoignent les élections pour la tête du parti, soutenaient davantage son frère (et ce, malgré le soutien que Nehru lui avait apporté). L’animosité des militants envers le Premier ministre fut telle que ce dernier fut poussé à démissionner quelques mois après sa nomination. Refusant dans un premier temps de se soumettre à la pression exercée par les membres de son parti, il céda finalement et démissionna le 14 août 1952.

 

Cette première année de gouvernement (lors de laquelle le Cabinet fut remanié à deux reprises) et le retour de Tribhuvan au pouvoir, ne fut donc pas synonyme de stabilisation du régime politique au Népal.

La période fut précaire pour les gouvernements, mais aussi pour les partis politiques qui connurent maintes divisions internes. Ainsi, le PCN fut exclu d’une politique qu’il jugeait soumise à Delhi et, pour reprendre la terminologie marxiste, aux ennemis de classe. Aussi, au lendemain du compromis de Delhi, le PCN en appela à toutes les forces « progressives » afin de former un front uni destiné à combattre la coalition formée par le Nepali Congress et d’anciens membres de l’administration rana. S’alliant notamment au Nepāl Praja Parishad (Conseil populaire du Népal) de Tanka Prasad Acharya (qui, on s’en souvient, avait échappé à la peine de mort en 1940 du fait de sa condition de brahmane), le PCN forma ainsi le Jatiya Janatantrik Sayukta Morchā(Front Uni National Populaire) en novembre 1951. Mais cette alliance se rompit en septembre 1952, marquant les premières dissensions internes au mouvement.

La solidité politique du royaume continua à être mise à rude épreuve dans les années qui suivirent, le gouvernement ne cessant de changer de main au gré des forces politiques influentes. Ainsi, entre août 1952 et mai 1959, le gouvernement fut modifié à pas moins de huit reprises.

 

La lente élaboration de la Constitution

 

En automne 1954, le roi Tribhuvan Bir Bikram Shah Deva dut partir à l’étranger pour des raisons de santé et nomma comme régents ses fils le Prince Mahendra, le Prince Himalaya et le Prince Basundhara. Le roi, dont la santé s’aggravait, donna les pleins pouvoirs à l’aîné de ses fils, le Prince Mahendra, le 18 février 1955, avant de s’éteindre le 13 mars 1955, en Suisse.

La situation politique resta dans un premier temps fidèle aux principes énoncés par « le Père de la Nation, […] l’architecte en chef de la démocratie népalaise » (Joshi & Rose, 1966 : 147). Cependant, le nouveau monarque Mahendra Bir Bikram Shah Deva montra immédiatement une certaine réticence à organiser les élections générales promises par son père. Si le 8 août 1955, il déclara que les élections se tiendraient à la pleine lune d’octobre 1957, cette annonce ne semble avoir été qu’une manœuvre politique. En effet, il nomma le 27 janvier 1956 Tanka Prasad Acharya à la tête du gouvernement (membre du Praja Parishad) qui, quelques mois après son arrivée au pouvoir, annonça que les élections promises par le monarque ne pourraient être que des élections destinées à établir un Parlement et non plus à préparer une Constitution. La réaction des partis politiques ne se fit pas attendre : ils accusèrent le Premier ministre d’avoir implicitement exclu le peuple de la prochaine Constitution qui devenait entièrement dépendante du bon vouloir du roi.

La position du nouveau Premier ministre était d’autant plus instable qu’il devait faire face à des problèmes internes à son propre parti. Ainsi, Bhadrakali Mishra, président du Praja Parishad depuis l’été 1957 et ancien membre du Nepali Congress, demanda au Premier ministre de renvoyer les conseillers qui avaient été nommés par le roi pour le seconder dans sa tâche. Une telle exigence plaça Tanka Prasad Acharya devant un choix cornélien : soit il accédait à la requête de son parti et se fâchait avec le roi, soit il privilégiait sa relation avec le Palais et se coupait de sa base. Quel que fût son choix, il ne pouvait qu’affaiblir la position du Premier ministre, dont les rapports avec l’ensemble de la scène politique népalais n’avaient cessé de se dégrader et contribuèrent à conduire à son éviction par le monarque, qui le remplaça par K.I. Singh le 26 juillet 1957.

Le gouvernement de K.I. Singh ne fut pas plus efficace que celui de son prédécesseur : le 4 octobre 1957, le nouveau Premier ministre annonça à son tour qu’il ne pourrait organiser les élections à la date prévue, déclenchant un nouveau tollé au sein des partis politiques. Le roi profita de cette occasion pour dissoudre derechef le Cabinet le 14 novembre 1957.

Car là résidait la subtilité de manœuvre du roi Mahendra : s’il ne cessait de reporter les élections promises par son père, il s’attacha durant toute cette période à conserver les apparences de la démocratie. Ainsi, alors qu’une partie du gouvernement était formée par des conseillers qu’il avait lui-même nommés, il avait toutefois confié le poste de Premier ministre à un membre d’un parti politique. Cette apparente ouverture ne doit néanmoins pas être surestimée : comme nous venons de le montrer, les Premiers ministres, en l’espèce Tanka Prasad Acharya et K.I. Singh, n’étaient pas libres de gouverner comme ils l’entendaient, et ne pouvaient s’opposer au roi sans risquer de voir leurs rares prérogatives annulées. Or, en ne s’opposant pas au roi, il se mettait à dos les partis politiques et devait donc naviguer en permanence entre Charybde et Scylla.

Les partis politiques ne furent cependant pas entièrement dupes et devant ce recul de la démocratie, un front démocratique se forma, constitué du Nepali Congress, du Nepal National Congress et du Praja Parishad, afin de lutter contre les attaques menées contre la démocratie. Ils menacèrent de lancer un mouvement de désobéissance civile à partir du 8 décembre 1957 si une nouvelle date n’était pas choisie pour les élections générales. Mahendra, qui tentait d’apaiser les rancœurs, proposa d’organiser une conférence le 6 décembre 1957 qui réunirait les différents partis politiques afin d’écouter leurs revendications, mais cette tentative de médiation échoua lorsque le United Democratic Party refusa d’y assister. La satyāgraha (सत्याग्रह) fut donc lancée le 8 décembre 1957. Si elle ne parvint pas à réunir l’ensemble des partis politiques du royaume, le parti de K.I. Singh et le Gorkha Dal refusant d’y participer, elle obligea toutefois le roi à revoir sa position et à proposer le 1er février 1958 une nouvelle date pour la tenue d'élections générales : le 18 février 1959. Mais là encore, la politique du roi doit être observée avec la plus grande attention. Certes, en acceptant que se tiennent les élections promises, il montrait son attachement à la démocratie, mais les élections qu’il prévoyait ne correspondaient plus à celles annoncées au départ. Ainsi, il n’était plus question d’élire une assemblée constituante, mais une simple assemblée législative tandis qu’une commission constitutionnelle serait chargée d’élaborer une Constitution. Par ailleurs, le souverain décida d’établir un conseil des ministres et une assemblée consultative qui siègerait jusqu’aux élections.

Ce changement d’orientation ne fut pourtant pas l’objet de remontrances de la part des partis politiques qui se montrèrent satisfaits de la politique de Mahendra et acceptèrent le principe de ces élections.

La Constitution que le Palais s’était engagé à fournir au peuple népalais devait être rédigée par une Commission comprenant des politiciens et des proches du Palais. Baghwati Prasad Singh, président de la Commission du service public, fut nommé à la tête de la Commission constitutionnelle tandis que Hora Prasad Joshi et Surya Prasad Upadhyaya représentaient le Nepali Congress. Néanmoins, le véritable inspirateur de la Constitution népalaise de 1959 fut le conseiller britannique et spécialiste de droit constitutionnel, Sir Ivor Jennings, qui fut convoqué pour l’occasion, au regard de ses expériences passées au Pakistan et au Sri Lanka.

Le 12 février 1959, soit six jours avant que ne débutent les élections parlementaires, la nouvelle Constitution du Népal fut promulguée. Inspirée par de nombreux aspects de la Constitution indienne, la Constitution de 1959 attribuait la souveraineté et l’autorité exécutive au roi du Népal, garantissait les droits fondamentaux au peuple népalais, et prévoyait une législature bicamérale ainsi qu’un pouvoir judiciaire indépendant. Le Cabinet, présidé par le Premier ministre, était responsable devant la Chambre Basse (Pratinidhi Sabha), dont les 109 membres étaient élus au suffrage universel direct, tandis que les 36 membres de la Chambre haute (Mahasabha) étaient pour moitié élus et pour moitié nommés par le roi. Le souverain avait également la possibilité, en vertu des articles 55 et 56, de déclarer l’état d’urgence et de prendre ainsi les pleins pouvoirs. Dans un tel cas, l’ensemble des institutions étatiques, la cour Suprême mise à part, tombait sous la responsabilité du Palais. Toutefois, et comme n’a pas manqué de le faire remarquer John Whelpton (Whelpton, 2006 : 93), le trait le plus saillant de cette nouvelle Constitution résidait dans le fait que l’armée et l’ensemble des fonctionnaires ne dépendaient aucunement des partis politiques ou de la société civile, mais bel et bien du monarque. Aussi, loin d’être le modèle de démocratie que Mahendra promettait d’instaurer et qu’espéraient la plupart des partis politiques du royaume, la Constitution de 1959 laissait au roi de très larges prérogatives.

 

Les élections parlementaires de 1959

 

La bataille électorale pour l’assemblée parlementaire opposait une dizaine de partis politiques pour la conquête des 109 circonscriptions électorales destinées à la Chambre basse. Près de 768 candidats se présentèrent à ces élections, dont 500 appartenaient aux neuf principaux partis politiques du pays, les 268 restants étant membres de partis indépendants. Les partis politiques népalais profitèrent de la campagne électorale pour tenter d’élargir leur base populaire et mobiliser davantage le peuple dans la vie politique du pays.

Les programmes électoraux des différents partis politiques étaient, à de nombreux égards, relativement semblables. En effet, les principaux partis s’accordaient pour dire que le royaume nécessitait de sérieuses réformes agraires et qu’il devait être soumis à un régime démocratique. Le manifeste électoral du Nepali Congress annonçait par exemple que le parti s’engageait à abolir toutes les pratiques féodales, de nationaliser les propriétés birta (i.e. les terres données par le gouvernement rana aux bahun et aux chhetri et pour lesquelles les villageois étaient soumis à des corvées et des taxes) et de distribuer la terre aux cultivateurs, suivant en cela les directives proposaient par le Parti communiste du Népal. Cependant, les partis n’en étaient pas moins dissociables, d’une part, car les solutions qu’ils proposaient différaient et, d’autre part, car il était d’autres questions pour lesquelles leurs positions étaient largement antagonistes. La relation que le prochain gouvernement devait nouer avec l’Inde figurait ainsi parmi les principaux points de discorde entre les différents partis. Alors que le Nepali Congress appelait à faire de l’Inde un partenaire essentiel au développement économique du royaume (raison pour laquelle les businessmen soutenaient le parti de B.P. Koirala), le PCN ne quittait pas la ligne qu’il avait suivie jusqu’à présent et qui consistait à rejeter autant que possible le rôle de Delhi dans les affaires intérieures du pays.

 

Les résultats de ces premières élections furent éloquents : sur l’ensemble des leaders politiques des différents partis qui se présentèrent, seul B.P. Koirala, leader du Nepali Congress, fut élu. Ni Pushpa Lal Shrestha, ni Keshar Jung Rayamajhi ne parvinrent à remporter les suffrages dans leurs circonscriptions respectives.

Le Nepali Congress remporta 73 des 109 sièges de la Pratinidhi Sabha tandis que le PCN fut l’un des grands perdants de ces élections, avec seulement 4 sièges d’obtenus.

Sous l’invitation du roi, B.P. Koirala forma, le 27 mai 1959, le premier gouvernement élu du royaume. Cependant, il devint vite évident que le Nepali Congress, miné par la politique désastreuse des différents gouvernements de la période 1951-59 et par les dissensions internes qui continuèrent après la formation du gouvernement, ne pourrait pas produire un gouvernement efficace, capable de tenir les promesses faites pendant la campagne électorale. Parallèlement, les opposants au gouvernement de B.P. Koirala s’organisèrent : le Praja Parishad, le United Democratic Party  et le Prajatantrik Mahasabha formèrent un « Front Démocratique National » le 1er juin 1959 afin de lutter plus efficacement contre le gouvernement.

 

La fin prématurée d'une démocratie: le « coup royal » de 1960

 

À la fin décembre 1960, le Népal sombra graduellement dans le chaos. Les quelques réformes qu’avait entreprises le gouvernement du Nepali Congress avaient été doublement critiquées : par les partis politiques comme le PCN qui estimaient que celles-ci n’étaient pas assez radicales ; et par les « victimes » de ces mêmes réformes qui, à l’instar des propriétaires birta, reprochaient au Nepali Congress de les avoir lésées.En outre, le gouvernement de B.P. Koirala fut mis en péril par les dissensions internes au parti ainsi que par l’autorité du roi qui, nous le rappelons, disposait d’immenses pouvoirs qui lui avaient été conférés par la Constitution de 1959 et qui n’hésitait pas à mettre des entraves au bon fonctionnement du gouvernement. Ainsi avait-il patronné une organisation hindoue conservatrice dirigée par le yogi Naraharinath et dont le but était d’empêcher toute atteinte aux traditions de l’ancien régime. Très active, cette organisation avait initié une révolte le 25 octobre 1960 dans le district de Gorkha (à l’ouest de Katmandou) qui fut rapidement réprimée par le gouvernement. Le monarque faisait d’autant moins preuve de bonne volonté qu’il n’avait jamais eu foi en l’utilité des partis politiques.

Le 15 décembre 1960, Mahendra Bir Bikram Shah Deva, qui s’appuyait sur les déboires politiques du Nepali Congress pour justifier sa politique, utilisa ses pouvoirs exceptionnels pour dissoudre les deux chambres et emprisonner B.P. Koirala et les autres membres du gouvernement. Outre que le roi accusait le Nepali Congress d’utiliser le gouvernement à son profit et de paralyser ainsi l’autorité du gouvernement, le prétexte qu’il invoqua fut de vouloir conserver « l’intégrité, l’unité et la souveraineté du royaume » (Shaha, 1990(b) : 4). Non content de mettre fin au gouvernement Koirala, le roi interdit peu de temps après (début 1961) tous les partis politiques dans le royaume et instaura une monarchie quasi absolue où le monarque retrouvait une place centrale sur l’échiquier politique népalais.

Il est certain que les motivations du souverain ne furent pas le seul souci de maintenir la cohésion et la paix dans le royaume, car son soutien à la rébellion du yogi Naraharinath dans le Gorkha quelques mois avant suffit à démontrer le contraire. Nous pouvons voir par ailleurs que, comme l’avaient fait le PCN et le United Democratic Party, le roi Mahendra utilisa la carte nationaliste lorsqu’il argua que le Nepali Congress mettait en péril l’indépendance du royaume afin de justifier son opposition au gouvernement et sa prise de pouvoir, démontrant une nouvelle fois que cette arme était utilisée par tout parti d'opposition, qu’il soit communiste, démocrate ou conservateur, et qu’elle n’était donc pas nécessairement le résultat de convictions profondes. Les raisons qui poussèrent le monarque à renvoyer le gouvernement seraient donc davantage à chercher dans sa volonté de diriger seul le royaume, sans l’aide des partis politiques qu’il méprisait et dont il ne voyait pas l’utilité. L’animosité qu’il avait envers son Premier ministre et dont la politique menaçait de créer un nouveau système politique où les forces conservatrices et traditionnelles n’auraient plus leur place, fut probablement un facteur supplémentaire qui poussa le souverain à renverser le gouvernement. En revanche, nous partageons l’analyse de John Whelpton qui ne voyait pas dans cette politique le résultat de la seule ambition personnelle d’un homme, mais également une véritable sincérité dans les propos : au même titre que les leaders des partis politiques étaient persuadés que seule la démocratie permettrait au Népal de se développer, le souverain estimait que le royaume ne saurait être mieux dirigé que par un monarque aux pouvoirs élargis.

Dans un premier temps, la classe politique fut sans réaction face à la décision du roi, qui ne provoqua pas non plus de manifestations majeures de la part de la population dans le pays. Rapidement, les hommes politiques commencèrent toutefois à s’organiser contre l’autocratie du roi et, soutenus par Nehru qui ne souhaitait pas qu’une nouvelle autocratie s’instaure dans le royaume, poussèrent Subarna Shamsher, seul ministre à ne pas avoir été emprisonné, à prendre la tête de la révolte. Ils demandèrent, sans grand succès, la restauration de la démocratie et la levée de l’interdiction des partis politiques. Face à l’intransigeance du souverain, l’ensemble des leaders politiques qui avaient échappé à la prison fuit le Népal et se réfugia en Inde d’où ils lancèrent des raids destinés à déstabiliser le régime et à faire plier le roi.

 

 

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